ბოლო დროს აქტიური განხილვა მიმდინარეობს “საქართველოს ეროვნული ბანკის შესახებ” საქართველოს ორგანულ კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე. კერძოდ, უნდა გამოეყოს თუ არა საქართველოს ეროვნულ ბანკს (სებ) ზედამხედველობის ფუნქცია. აღნიშნული დებატები დიწყო მას შემდეგ, რაც საქართველოს პარლამენტში 2015 წლის 21 მაისს დარეგისტრირდა კანონპროექტი საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტის მიერ, რომელიც ითვალისწინებს  ზედამხედველობის დამოუკიდებელიორგანოს შექნას.

კანონპროექტის სამოტივაციო წერილში არ არის მოცემული კონკრეტული მოტივი, თუ რამ განაპირობა პარლამენტის მხრიდანსებ-ის ფუნქციების დანაწევრების სურვილი. წერილში მხოლოდ ის არის აღნიშნული, რომ საზღვარგარეთ არსებობს ზედამხედველობის დამოუკიდებლად ფუნქციონირების წარმატებული მაგალითები და, შესაბამისად, ჩვენთანაც უნდა დაინერგოს ეს მოდელი. მოდით განვიხილოთ, რას ნიშნავს ქვეყნის ეკონომიკური ცხოვრებისთვის ეს ცვლილება, რამდენად წარმოადგენს ზედამხედველობის დამოუკიდებლად ფუნქციონირების მოდელი საუკეთესო უცხოურ გამოცდილებას  და რა რისკებთან არის დაკავშირებული აღნიშნული კანონპროექტის ძალაში შესვლა ჩვენ ქვეყანაში.

ვინაიდან, კანონპროექტის ძირითად არგუმენტს უცხოური გამოცდილება წარმოადგენს, აქედან დავიწყოთ ჩვენც. კანონპროექტის განმარტებით ბარათში დასახელებულია ევროკავშრის 10 ქვეყანა (დანია, ბელგია, ლუქსემბურგი, ფინეთი, ირლანდია, შვედეთი, გაერთიანებული სამეფო, ავსტრია, გერმანია, საფრანგეთი), როგორც განცალკევებული ან შერეული ზედამხედველობის მოდელის სამაგალითო ქვეყნები.  აღსანიშნავია, რომ 10-დან 9 ქვეყანაში განხორციელდა საპირისპირო ცვლილება (გარდა შვედეთისა, სადაც ამ ეტაპზე მიმდინარეობს კონტრ-რეფორმაზე მუშაობა), ვინაიდან სარეფორმო მექანიზმებმა ზედამხედველობის განცალკევების მიმართულებით არ გაამართლა. ამრიგად, ამ ქვეყნებში ზედამხედველობა დაუბრუნეს ცენტრალურ ბანკს ან გააძლიერეს მისი როლი აღნიშნულ საქმიანობაში. აღსანიშნავია, რომ საბანკო ზედამხედველობა ცენტრალური ბანკის დაქვემდებარებაშია  აშშ-შიც.

თავის მხრივ, ევროპის ცენტრალური ბანკი (ECB) ღიად უჭერს მხარს ზედამხედველობის ფუნქციის დარჩენას ცენტრალური ბანკის ფარგლებში, რაც გამომდინარეობს მისი ხანგრძლივი გამოცდილებიდან ამ სფეროში (წყარო: European Central Bank, Recent Developments in Supervisory Structures in the EU member states. Report 2010). 2008-2009 წლის გლობალურმა და ევროზონის ფინანსურმა კრიზისმა ნათლად გამოავლინა საბანკო ზედამხედველობის ფუნქციის ცენტრალური ბანკის ფარგლებში არსებობის უპირატესობა. აღნიშნულმა მოვლენამ განაპირობა 2000-იან წლებში დაწყებული ტენდენციის საპირისპირო მიმართულებით შეცვლა ევროპაში. იმ ქვეყნებში, სადაც რამდენიმე წლის წინ ზედამხედველობის ფუნქცია გამოეყო ცენტრალურ ბანკს, განახორციელეს კონტრ-რეფორმა: თითქმის ყველა შემთხვევაში, ცენტრალურ ბანკს მთლიანად ან ნაწილობრივ დაუბრუნეს საფინანსო ან საბანკო ზედამხედველობის პრეროგატივა. გამოვლინდა, რომ ზედამხედველობის ფუნქციის ცაკლე არსებობა ხელს უშლის ცენტრალურ ბანკს აღასრულოს მისი ერთ-ერთი ძირითადი ამოცანა – შეინარჩუნოს ქვეყნის მონეტარული და ფინანსური სტაბილურობა, მოახდინოს დროული რეაგირება მიმდინარე ფინანსურ რყევებზე. კრიზისმა პოლიტიკურ და ეკონომიკურ წრეებს თვალნათლივ დაანახა, რომ ცენტრალური ბანკი ვერ ახერხებს მონეტარული და ფინანსურ სტაბილურობის სათანადო უზრუნველყოფას ამ სფეროს ზედამხედველობის გარეშე. გარდა ამისა, ზედამხედველობის ფუნქციის ცენტრალური ბანკის ფარგლებში არსებობა უზრუნველყოფს ორივე სუბიექტის ინსტიტუციურ ძლიერებას და პოლიტიკური დამოუკიდებლობის მაღალ ხარიხს, რაც პირდაპირ პროპორციულია ცენტრალური ბანკის მიერ ფინანსურ სტაბილურობაში შეტანილ წვლილთან.

დღესდღეობით, ევროკავშირის თითქმის ყველა ქვეყანაში (გარდა სამისა) ცენტრალური ბანკი არის საბანკო ზედამხედველობის რეგულირებასა და ზედამხედველობაზე პასუხისმგებელი ორგანო (წყარო: ბაზელის კომიტეტის ოფიციალური გვერდი, სხვადასხვა ქვეყნების საფინანსო რეგულირებაზე და ზედამხედველობაზე პასუხისმგებელი ორგანოების ბაზა). აღსანიშნავია, რომ ევროკავშირის მასშტაბით ECB ახორციელებს საბანკო ზედამხედველობას ევროზონის ქვეყნებში, მათ შორის იქ, სადაც ეროვნული ბანკი არ არის აღჭურვილი ამ ფუნქციით (წყარო: European Central Bank, Guide to Banking Supervision. November, 2014). შესაბამისად, კანონპროექტის განმარტებითი ბარათში მოცემული დებულება, რომ რეფორმა ნაკარნახებია საზღვარგარეთის ქვეყნების საუკეთესო გამოცდილებით, არ შეესაბამება რეალობას. პირიქით, ის წინააღმდეგობაში მოდის ევროპის ცენტრალური ბანკის დეკლარირებულ პოზიციასთან  და ევროპის ქვეყნების უმრავლესობის გამოცდილებასთან საბანკო ზედამხედველობასთან მიმართებაში. მეტიც, აღნიშნული გადაწყვეტილება ეწინააღმდეგება არსებულ ტენდენციებსა და საუკეთესო პრაქტიკას.

აღსანიშნავია, რომ საქართველოში ზედამხედველობის ცენტრალურ ბანკის ფარგლებში დაბრუნება 2009 წელს (რომელიც 2008 წელს გამოეყო), დიდწილად ასახავდა იმ პროცესებს და ტენდენციებს, რაც მსოფლიოში  ვითარდებოდა. ისევე, როგორც სხვა ქვეყნებმა, ჩვენცჩვენ თავზე გამოვცადეთ ამ ორი ორგანოს ცალ-ცალკე ფუნქციონირების ნეგატიური ეკონომიკური შედეგები. საინტერესოა, იმ დროს, როდესაც ქვეყნის ეკონომიკა იმყოფება ძალიან რთული გამოწვევების წინაშე, რამ განაპირობა სურვილი გავიაროთ უკვე გავლილი გზა, ნაცვლად იმისა, რომ მოხდეს ქვეყნის წინაშე არსებული რეალური პრობლემების მოგვარება ეფექტური ხერხებით.

როგორც აღვნიშნეთ, სადღეისოდ, საქართველოს საბანკო სექტორი იმყოფება რთული გამოწვევების წინაშე. საერთაშორისო ბაზრებზე მიმდინარე პროცესების გამო, რამაც აშშ დოლარის გამყარება გამოიწვია ყველა ძირითად ვალუტასთან მიმართებაში, ასევე, რეგიონში არსებული  ურთულესი გეოპოლიტიკური მდგომარეობის გამო, ჩვენი ქვეყნის ეკონომიკა იმყოფება მნიშვნელოვანი საგარეო შოკის პირისპირ. ამავდროულად, ეროვნული ბანკის პოლიტიკაზე ზეწოლა ზრდის მაკროეკონომიკურ რისკებს და ასუსტებს ეკონომიკის, როგორც მიმდინარე ზრდას, ასევე – მის პოტენციალს. არსებული მონაცემებით შემცირებულია, როგორც ეკონომიკის გრძელვადიანი დაკრედიტება, ასევე, დეპოზიტების ზრდის ტემპი. აღნიშნულ პირობებში მოსალოდნელია, რომ საქართველოს საბანკო სისტემას დაჭირდეს დამატებითი კაპიტალის მოზიდვა. გასათვალისწინებელია, რომ საერთაშორისო ბაზრებზე ამ მხრივ საკმაოდ რთული მდგომარეობაა, განსაკუთრებით კი, განვითარებადი ბაზრებისათვის. შესაბამისად, ამ პირობებში ინვესტორებისთვის საბანკო ზედამხედველობასთან დაკავშირებული დამატებითი გაურკვევლობის შექმნა გაართულებს კომერციული ბანკებისათვის ფულის მოზიდვას, რასაც ლიკვიდობისა და დაკრედიტების კიდევ უფრო შეზღუდვა მოყვება. ზედამხედველობის მექანიზმის ცენტრალური ბანკის ქოლგიშ ქვეშ ყოფნა უფრო სანდოდ მიიჩნევა ინვესტორებისთვის, ვინაიდან,ასეთ შემთხვევაში, ნაკლები ორგანოა ჩართული კონფიდენციალური ინფორმაციის მონიტორინგში. ნებისმიერი ტიპის გაურკვევლობა საბანკო ზედამხედველობასთან დაკავშირებით, აფრთხობს ინვესტორებს და ამცირებს ქვეყნის კერძო კომპანიების აქციებზე მოთხოვნას, რაც სასიცოცხლო მნიშვნელობისაა დღესდღეობით საქართველოსთვის. აღნიშნული ცვლილება, ეჭქვეშ დააყენებს საქართველოს ორი უმსხვლესი კერძო ბანკის (TBC ბანკი, საქართველოს ბანკი) საინვესტიციო მიმზიდველობას უცხოურ ბირჟებზე, რაც დიდი ზიანის მომტანი იქნება არა მხოლოდ აღნიშნული ბანკებისთვის, არამედ მთლიანად ქვეყნის საფინანსო სექტორისთვის.

აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ საქართველოს კონსტიტუციის მიხედვით, საქართველოს ეროვნული ბანკი წარმართავს ქვეყნის მონეტარულ პოლიტიკას ფასების სტაბილურობის უზრუნველსაყოფად და ხელს უწყობს ფინანსური სექტორის სტაბილურ ფუნქციონირებას (საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 95). ზედამხედველობის ფუნქციის გამოყოფის შემთხვევაში, კითხვის ნიშნის ქვეშ დადგება სებ-ის მიერ მისი კონსტიტუციური მოვალეობის შესრულების შესაძლებლობა, მონეტარული პოლიტიკის წარმოებისა და ფინანსური სტაბილურობის უზრუნველყოფის მიმართულებებით. ამასთანავე, აღნიშნული ცვლილება დაასუსტებს სებ-ის დამოუკიდებლობის ხარისხს, ვინაიდან ცვლილება პოლიტიკურად არის მოტივირებული – მისი მიზანია სებ-თან პოლიტიკური ოპონირება და მასზე კონტროლის დაწესების მცდელობა. ამ ეჭვს ამყარებს კანონპროექტის ის დებულება, რომლის მიხედვითაცზედამხედველობის სააგენტოს 7 წევრიანი საბჭოს 5 წევრით დაკომპლექტების უფლებამთავრობას ეძლევა, რაც აშკარად მიუთითებს სფეროს მთავრობის კონტროლის ქვეშ მოქცევის სურვილს.

საგულისხმოა, რომ კანონპროეტი ეწინააღმდეგება ევროკავშირი-საქართველოს ასოცირების ხელშეკრულებას  და დღის წესრიგს, რომელიც წარმოადგენს 2014-2016 წლებში საქართველოსა და ევროკავშირის ერთობლივი მუშაობისათვის განსაზღვრული პრიორიტეტების სიას.  აღნიშნულიდან გამომდინარე, დაირღვევა საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 26 იანვრის #59 განკარგულება საქართველოსა და ევროკავშირს შორის ასოცირების დღის წესრიგის განხორციელების 2015 წლის ეროვნული სამოქმედო გეგმის დამტკიცების შესახებ, რომელსაც საქართველოს პრემიერ მინისტრი აწერს ხელს. ასოცირების დღის წესრიგის, ეკონომიკური თანამშრომლობის პარაგრაფში (პარაგრაფი 2.5) და შემდგომ უკვე მთავრობის განკარგულებაში ნათლად წერია, რომ საქართველოს ცენტრალური ბანკის კანონმდებლობის გადასინჯვა უნდა განხორციელდეს ევროკავშირის ექსპერტიზით, მათ შორის, ევროპის ცენტრალური ბანკის გამოცდილებაზე დაყრდნობით. აღნიშნული კანონპროექტის თავდაპირველი ვერსიის შემუშავებაში არ ყოფილა ჩართული არცერთი საერთაშორისო ორგანიზაცია, როგორც ეს აღნიშნულია მის სამოტივაციო წერილში. მხოლოს მესამე მოსმენის კანონპროექტში იქნა გათვალისწინებული IMF-ის რამდენიმე რეკომენდაცია. თუმცა, არ იქნა გათვალისწინებული არცერთი პრინციპული რეკომენდაცია, რომელიც ფონდმა გასცა. კერძოდ: ზედამხედველობის სებ-ის ფარგლებში დატოვება, ზედამხედველობის საბჭოს დაკომპლექტების დროს ძალთა ბალანსის დაცვა, ზედამხედველობის საბჭოს წევრების დაცულობის მყარი ლეგალური ბაზის შექმნა, და სხვა (წყარო: IMF-ის საქართველოში მუდმივი წარმომადგელის, აზიმ სადიკოვის ინტერვიუ ბინზეს კონტაქტში; 16 ივლისი, 2015).

გარდა ამისა, შემოთავაზებული ცვლილებები არ შეესაბამება ბაზელის კომიტეტის „ეფექტიანი ზედამხედველობის ძირითად პრინციპებს“, რომელიც საყოველთაოდ არის აღიარებული, როგორც საუკეთესო სახელმძღვანელო პრინციპები საბანკო ზედამხედველობის სფეროში. ბაზელის კომიტეტის პრინციპების გათვალისწინება საკანონმდებლო ცვლილებების დროს პრინციპულადსაჭიროა, რადგან სწორედ მასთან შესაბამისობას ადგენენ ინვესტორები ქვეყანაში შესვლის წინ.დოკუმენტის მიხედვით, აუცილებელია, საბანკო ზედამხედველობას ჰქონდეს შესაბამისი დამოუკიდებლობა. დაუშვებელია მთავრობისა და ბიზნესის ჩარევა ზედამხედველის საოპერაციო საქმიანობაში. ზედამხედველს უნდა ჰქონდეს სრული დისკრეცია, განახორციელოს ნებისმიერი საზედამხედველო ქმედება ან მიიღოს გადაწყვეტილება ბანკებზე ან საბანკო ჯგუფებზე (წყარო: Basel Committee. Core Principles for Effective Banking Supervision. March, 2012).

უნდა ითქვას, რომ ზემოხსენებულ კანონპროექტს მოჰყვა მკვეთრად ნეგატიური შეფასებები წამყვანი საერთაშორისო საფინანსო ინსტიუტების მხრიდან. საერთაშორისო სავალუტო ფონდის (IMF), ევროპის რეკონსტრუქციის და განვითარების ბანკის (EBRD), აზიის განვითარების ბანკის (ADB) და მსოფლიო ბანკის (WB), მიერ შემუშავდა უპრეცენდენტო ერთობრივი წერილი, რომელიც გაეგზავნა პრემიერ–მინისტრსა და პარლამენტის თავმჯდომარეს. აღნიშნული წერილით მათ მოუწოდეს საქართველოს მთავრობასა და პარლამენტს საქართველოს ეროვნული ბანკისთვის საფინანსო ზედამხედველობის ფუნქციის დატოვებისკენ. აღნიშნული საერთაშორისო ორგანიზაციების აზრის უგულველყოფა, რომელთა საინვესტიციო კონტრიბუცია ქვეყნისთვის უმნიშვნელოვანესია, არაგონივრული და ქვეყნისთვის საზიანო ქმედებაა, რომელიც გრძელვადიან პერსპექტივაში, აუცილებლად აისახება ჩვენი ქვეყნისადმი დამოკიდებულებაზე. საერთაშორისო ფინანსური ინსტიტუცეიბის პირობების შეუსრულებლობა გაართულებს მორიგი პროგრამის მიმოხილვის წარმატებით დასრულებას ქვეყანაში.

დაბოლოს, როგორც წესი, ცენტრალური ბანკი არის კრიტიკის ან გადაბრალების პირველი ობიექტი მთავრობისა და პარლამენტის მხრიდან, როდესაც ქვეყანაში ინფლაცია ან დევალვაცია მიმდინარეობს. გარდა ამისა, სამთავრობო წრეებში საფრთხედ განიხილებაც ენტრალური ბანკის ფარგლებში ზედმეტი ძალაუფლების კონცენტრირება, რათა მას არ მიეცეს ძალაუფლების პოლიტიკური მანიპულაციებისთვის გამოყენების შესაძლებლობა, რისი საშუალებაც მას ორივე – საფინანსო სექტორის მარეგულირებლის და ზედამხედველის ფუნქციების ერთობლიობით ეძლევა.  რასაკვირველია, ეს საფრთხე რეალურია, თუმცა აღნიშნულის თავიდან არიდება უნდა მოხდეს ძლიერი „ძალთა ბალანსის“ მექანიზმების შემუშავებით,  და არა ქვეყნის უმნიშვნელოვანესი საფინანსო ინსიტუციის ფუნქციების ფრაგმენტაციით და დასუსტებით, მითუმეტეს, ისეთი ინსტიტუციის ხარჯზე, რომელზეც დგას ქვეყნის ფინანსური სტაბილურობა და ეროვნული დოვლათი და რომლის წარმატებულ ფუნქციონირებასაც აღიარებენ საერთაშორისო საფინანსო ორგანიზაციები. დაზუსტებისთვის, მსოფლიო ბანკისა და საერთაშორისო სავალუტო ფონდის მიერ ფინანსური სექტორის შეფასების პროგრამის – FSAP-ის, ფარგლებში 2014 წლის ანგარიშში (IMF FSAPCountry Report No. 15/7) ხაზგასმულია, რომ საქართველოს ეროვნული ბანკის მიდგომები წარმოადგენს მოწინავე პრაქტიკას, რაც შეიძლება მაგალითს წარმოადგენდეს სხვა განვითარებული ქვეყნებისთვისაც კი.