როგორი უნდა იყოს ეფექტიანი ანტიმონოპოლიური პოლიტიკა

(სტატია გამოქვეყნებულია Forbes Georgia-ის თებერვლის ნომერში. ავტორი: ირაკლი ლექვინაძე, ილიას უნივერსიტეტის ბიზნესის სკოლის დოქტორანტი).

საქართველოში უახლოეს პერიოდში ახალი ანტიმონოპოლიური კანონმდებლობისა და შესაბამისი სამსახურის შექმნა იგეგმება, კანონპროექტი უკვე მზად არის და პარლამენტში განხილვა ელოდება. ანტიმონოპოლიური სამსახურის შექმნა ადგილობრივ ბაზარზე კონკურენციის დაბალი ხარისხითა და აღმოსავლეთის პარტნიორობის ფარგლებში ევროკავშირის მოთხოვნით არის განპირობებული. რამდენად სჭირდება საქართველოს ბაზარს ანტიმონოპოლიური სამსახური, იქნება თუ არა ის ეფექტიანი და გაამართლებს თუ არა ბიზნესმოლოდინებსა და შიშებს, არსებობენ თუ არა საქართველოს ბაზარზე მონოპოლიები – ამის შესახებ პასუხის გაცემას სტატიაში შევეცდებით.

სტატიის მომზადებისას სხვადასხვა ბიზნესსექტორიდან 44 ბიზნესლიდერი გამოვკითხეთ და შევეცადეთ გაგვერკვია, როგორი მოლოდინი და დამოკიდებულება აქვთ მათ ახალი კანონმდებლობის, ასევე ჯერარშექმნილი ანტიმონოპოლიური სამსახურის მიმართ. უმრავლესობას – 67%-ს – მიაჩნია, რომ საქართველოს ბაზარზე კონკურენციის პრობლემა არსებობს, 33%-ის აზრით კი ბაზარზე აქტიური კონკურენციაა. გამოკითხულთა 56%-ს მიაჩნია, რომ ანტიმონოპოლიური სამსახურის არსებობა საჭიროა, 44% კი მის საჭიროებას ვერ ხედავს.

რაც შეეხება მოლოდინებს, უმრავლესობას – 53%-ს – მიაჩნია, რომ ანტიმონოპოლიური სამსახურის ეფექტიანი მუშაობა ხელისუფლების პოლიტიკურ ნებაზეა დამოკიდებული, 35%-ის აზრით, ეს სამსახური კიდევ ერთი მაკონტროლებელი და ბიზნესის ხელისშემშლელი იქნება, 11%-ს მიაჩნია, რომ სამსახურის ამოქმედების შემდეგ ბაზარზე კონკურენციის ხარისხი გაიზრდება და ის ეფექტიანად იმუშავებს, უმნიშვნელო 1%-ს მოლოდინი აქვს, რომ არაფერი შეიცვლება. გამოკითხვის შედეგებიდან მნიშვნელოვანი დასკვნის გაკეთებაა შესაძლებელი, რომლის გათვალისწინება ხელისუფლებას აუცილებლად მოუწევს ბიზნესის მოლოდინებიდან გამომდინარე: ბიზნესლიდერების უმრავლესობა ბაზარზე თავისუფალი კონკურენციის პრობლემას ხედავს, თუმცა მიაჩნია, რომ ხელისუფლების პოლიტიკური ნების გარეშე ანტიმონოპოლიური სამსახური შეიძლება ბიზნესის კიდევ ერთ მაკონტროლებლად და ხელისშემშლელად იქცეს.

მსოფლიოს განვითარებული და განვითარებადი ქვეყნები დღესაც ცდილობენ სამართლებრივი და მარეგულირებელი მექანიზმების შექმნას, რომლებიც უზრუნველყოფს სხვადასხვა ეკონომიკური აგენტის მხრიდან ბაზარზე დომინანტური პოზიციების მოპოვების პროცესის გაანალიზებას, დომინანტური მდგომარეობის ბოროტად გამოყენების აღკვეთას, ბაზარზე კონკურენციის შეზღუდვის მცდელობების გამოვლენასა და სამართლიანი კონკურენტული თამაშის წესების დამკვიდრებას. საქართველოს მაგალითი კონკურენციის პოლიტიკის წარმოების კუთხით აღმოსავლეთ ევროპასა და პოსტსაბჭოთა სივრცეში უნიკალურია და კარგი საფუძველი არსებობს კეისების გასაანალიზებლად. 1996 – 2005 წლებში საქართველოში არსებობდა ანტიმონოპოლიური სამსახური, მაგრამ ბაზარზე იყო თავისუფალი კონკურენციის პრობლემა. კონკურენცია რიგ სექტორებში იყო შეზღუდული, არსებობდა პრივილეგირებული და არაპრივილეგირებული კომპანიები, კარტელური გარიგებები, კორუფციული სქემები, რომლებიც სამსახურის არსებობას უკავშირდებოდა. 2005 – 2013 წლებში საქართველოში აღარ არსებობდა ანტიმონოპოლიური სამსახური, თუმცა მონოპოლიებისა და კარტელური გარიგების პრობლემა კვლავ აქტუალურია.

პრაქტიკა აჩვენებს, რომ მონოპოლია და ბაზარზე კომპანიის დომინანტური მდგომარეობა პრობლემად მაშინ იქცევა, როდესაც კომპანიას აქვს ლეგალური (კანონმდებლობის დონეზე) ან „არაფორმალური“ მხარდაჭერა პოლიტიკური გადაწყვეტილებების მიმღები პირებისგან. საქართველოში არსებულ ყველა „კეისში“ სწორედ ეს საკითხი დომინირებს. პრობლემის წყარო ორია: 1. გამიზნული პოლიტიკური გადაწყვეტილება, რომელიც მიზნად ისახავს კონკრეტული კომპანიის პრივილეგირებულ მდგომარეობაში ჩაყენებას და მისი დომინირების მხარდაჭერას ბაზარზე და 2. ზედა და ქვედა რგოლის გადაწყვეტილების მიმღები სახელმწიფო მოხელეები, რომელთა მიერ მომზადებული ცვლილებები აძლიერებს რეგულაციებსა და კონტროლს. ცვლილებას აქვს კეთილშობილური მიზანი (მაგ. მომხმარებლის დაცვა, ან მისი კეთილდღეობის გაუმჯობესება), მაგრამ მათ არა აქვთ გაცნობიერებული, რა შედეგები შეიძლება მოჰყვეს მის რეალიზაციას პრაქტიკაში კონკურენციაზე უარყოფითი გავლენის კუთხით.

აქედან გამომდინარე შეგვიძლია დავასკვნათ, რომ საქართველოში პოლიტიკური და ეკონომიკური გადაწყვეტილებების გავლენა ეკონომიკურ სივრცეზე საკმაოდ დიდი იყო მიუხედავად ლიბერალიზაციისა.

ამ გამოცდილების შედეგია ის, რომ მსოფლიო ეკონომიკური ფორუმის Global Competetive Index, 2013–2014 წლის ანგარიშში საქართველო ადგილობრივ ბაზარზე კონკურენციის დონის მიხედვით 148 ქვეყანას შორის 123-ე პოზიციაზეა (4,3 ქულა, მაქსიმუმი=7), ბაზარზე დომინირების ხარისხით 119–ე (3,2) და ანტიმონოპოლიური პოლიტიკის ეფექტიანობით 138-ე ადგილზე (3,1), რეგიონისა და აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნებში ეს ყველაზე ცუდი მაჩვენებელია და მიუთითებს ამ სექტორში რეფორმებისა და ქმედებების აუცილებლობაზე.

საქართველოში კონკურენციული პოლიტიკის ჩამოყალიბებისა და რეალიზაციის პირობითად სამი ისტორიული ეტაპი შეგვიძლია გამოვყოთ:

1. 1992 წელი – 1996 წლის პირველი ნახევარი: დამოუკიდებლობის მოპოვების შემდეგ შეიქმნა პირველი დოკუმენტი „მონოპოლიური საქმიანობის შეზღუდვისა და კონკურენციის განვითარების შესახებ“ (1992), რომელიც არეგულირებდა საქართველოში მონოპოლიური ერთეულების, კონცერნების მოქმედებას, მათ ხელი არ უნდა შეეშალათ საბაზრო ურთიერთობების ჩამოყალიბებისთვის.

2. 1996 წლის მეორე ნახევარი – 2004 წლის ოქტომბერი: ამ პერიოდში შეიქმნა კონკურენციისა და თავისუფალი ვაჭრობის კანონმდებლობა, რომელიც ევროპულ გამოცდილებაზე იყო დაფუძნებული. ეკონომიკის სამინისტროსთან ჩამოყალიბდა ანტიმონოპოლიური სამსახური, რომელსაც ევალებოდა დომინანტური მდგომარეობის მქონე კომპანიების კონტროლი (დომინანტად ითვლებოდა ბაზარზე 33%–ის მქონე კომპანია), ამ პერიოდში დასახელდნენ პირველი მონოპოლისტები და განისაზღვრა ბუნებრივი მონოპოლიების რეესტრი;

3. 2004 წლის დეკემბრიდან – 2013 წლის აპრილამდე: 2003 წლის ვარდების რევოლუციის შემდეგ საქართველოში დაიწყო რეფორმები და ანტიმონოპოლიური სამსახური საერთოდ გაუქმდა, ჩამოყალიბდა თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის სააგენტო, რომლის ფუნქცია მხოლოდ ანალიტიკური საქმიანობა იყო და რომელსაც ზემოქმედების არანაირი ბერკეტი არ გააჩნდა. მართალია, ამ პერიოდში ბაზარი რეგულირებისგან თავისუფალი იყო, მაგრამ დაფიქსირდა დომინანტური მდგომარეობის მქონე კომპანიების მხრიდან მდგომარეობის ბოროტად გამოყენება, თუმცა კანონმდებლობის არარსებობის გამო პრობლემაზე რეაგირება ვერ ხდებოდა.

4. 2013 წლის აპრილიდან – ახალი ხელისუფლების მოსვლის შემდეგ საქართველოში კვლავ აქტუალური გახდა ანტიმონოპოლიური კანონმდებლობის შექმნის საკითხი, მომზადებულია კონცეფცია, რომელიც ითვალისწინებს განვითარებული ქვეყნების წარმატებულ პრაქტიკას და ძირითად მიდგომებს კონკურენციის მხარდამჭერ პოლიტიკაში. ახალი კანონმდებლობის მიხედვით მონოპოლიური მდგომარეობის მქონე აგენტად ჩაითვლება ეკონომიკური სუბიექტი, რომლის საბაზრო წილიც 40%-ს აღემატება. აღსანიშნავია, რომ დისკუსიის მთავარ საგანს სწორედ ეს 40% მაჩვენებლის დაფიქსირება იწვევს, რათა გამოირიცხოს შანსი მისი მონოპოლისტად დასახელებისა და ამის კომპანიის წინააღმდეგ გამოყენებისა. ახალ კანონმდებლობაში ასევე არ არის გათვალისწინებული საკონსულტაციო და გადაწყვეტილების მიმღები საბჭოს არსებობა, რომელიც დაკომპლექტებული იქნება სხვადასხვა დაბალანსებული ინტერესის მქონე მხარეებისგან, მაგალითად, ისეთის, როგორიცაა საქართველოს ეკონომიკის სამინისტრო, საქართველოს იუსტიციის სამინისტრო, ბიზნესის ასოციაცია, მცირე ბიზნესის ასოციაცია, დამოუკიდებელი ექსპერტები და აკადემიური სფერო.

ასევე ძალიან მნიშვნელოვანია მარეგულირებელი ორგანოების (კომუნიკაციების მარეგულირებელი, გაზის, წყლისა და შუქის მარეგულირებელი კომისიები) როლი და დამოკიდებულება ახლად შექმნილ ანტიმონოპოლიურ სამსახურთან. ძალიან მნიშვნელოვანი ფაქტორია მონოპოლიების გამოვლენის მეთოდიკის დახვეწა და შემუშავება, როგორ უნდა დადგინდეს ბაზარზე კომპანიის საბაზრო წილი, რა ბაზარზე, რა გეოგრაფიულ საზღვრებში უნდა მოხდეს ბაზრებზე ლიდერი კომპანიების კონცენტრაციის წილის განსაზღვრა გამოცდილი მეთოდიკების საფუძველზე.

მიუხედავად იმისა, დახვეწილი იქნება თუ არა კანონმდებლობა, ბაზრის შეფასების თვისებრივი და რაოდენობრივი მეთოდოლოგიები, მთავარი არის ერთი რამ – პოლიტიკური ნება, რომ ბაზარზე იყოს კონკურენცია და სხვადასხვა ჩინოვნიკის მხრიდან „არაფორმალურმა“ ლობირებამ არ გამოიწვიოს ბაზრის დეფორმირება; ეკონომიკურმა და პოლიტიკურმა გადაწყვეტილებებმა არ შექმნას ბაზარზე პრივილეგირებულობისა და არაპრივილეგირებულობის პირობები.

კვლევები და ანალიზი აჩვენებს, რომ ბაზარზე კონკურენციის ხარისხის გაუარესებას იწვევს არასწორი პოლიტიკური და ეკონომიკური გადაწყვეტილებები, ამიტომ სამთავრობო და საკანონმდებლო ხელისუფლების მთავარი ამოცანა მათი სისტემური ნეიტრალიზაცია უნდა გახდეს. ჩატარებული თვისებრივი კვლევის შედეგად ჩამოყალიბდა საკონტროლო კითხვების სისტემა, რომელიც პასუხისმგებლობის მქონე პირის გადაწყვეტილების შეფასების საშუალებას იძლევა. გადაწყვეტილებები შეიძლება უკავშირდებოდეს პირდაპირ რეგულაციების გამკაცრებას ან ლიბერალიზაციას, ან არაპირდაპირ იყოს მასთან კავშირში, თუმცა გავლენას ახდენდეს კონკურენციის ხარისხზე.

გადაწყვეტილებები და ინიციატივები ბიზნესისთვის ეფექტიანი და არახელისშემშლელი რომ იყოს, ისინი შეფასების შემდეგ სისტემას უნდა გადიოდეს, რომელიც ოთხ ძირითად მიმართულებას მოიცავს და თვისებრივ კვლევებს ეყრდნობა: 1. ზღუდავსთუარაახალიცვლილებამიმწოდებლებისრაოდენობასადაწრეს; 2. ახალიცვლილებამიმწოდებელს კონკურენციის წარმოების შესაძლებლობას უზღუდავს; 3. ახალიცვლილებაამცირებსმიმწოდებლის ინტერესს,ჩართულიიყოსაქტიურკონკურენციაში; 4. ახალიცვლილებაზღუდავსმომხმარებლისარჩევანსდამისთვისხელმისაწვდომინფორმაციას;

ქვემოთ მოცემულია კეისი, რომელიც კარგად აჩვენებს ადმინისტრაციული გადაწყვეტილებებისა და ჩარევების ნეგატიურ გავლენას ბიზნესზე

სახელმწიფო დაზღვევის პროგრამის გავლენა დაზღვევის ბაზარზე

საქართველოს მთავრობის 2009 წლის 9 დეკემბრის დადგენილებით განისაზღვრა საყოველთაო დაზღვევის განხორციელების ძირითადი პრინციპები. გამოცხადდა ტენდერი, რომელში მონაწილეობისთვის მოწვეულ იქნა კერძო სადაზღვევო კომპანიები ჯანმრთელობის დაზღვევის სერვისით საქართველოს მოსახლეობის უზრუნველყოფისთვის 2010 წლის განმავლობაში.

ტენდერის შედეგად მიღებულ იქნა შემდეგი გადაწყვეტილება – მონაწილე კომპანიები გამარჯვებულად დასახელდნენ საქართველოს სხვადასხვა რეგიონში ექსკლუზიურად სადაზღვევო სერვისის მიწოდებაზე.

კერძოდ – 1. სს. „ჯი პი აი ჰოლდინგი“ – მცხეთა–მთიანეთის 7, კახეთის –2, იმერეთის – 4 რაიონში სამედიცინო სერვისის განხორციელების ექსკლუზიური უფლებით; 2. სს „არქიმედეს გლობალ ჯორჯია“ – კახეთის 2 რაიონში, 3. სს „იმედი L International“ – კახეთის 3, აჭარის 7, სამცხე-ჯავახეთის 2 რაიონში; 4. სს „სადაზღვევო კომპანია ალდაგი ბი სი აი“ – იმერეთის 3 და სამეგრელოს 2 რაიონში; 5. შპს „ვესტი“ – სამეგრელოს 3 რაიონში; 6. შპს „აი სი ჯგუფი“ – სამეგრელოს 4, შიდა ქართლის 2, ქვემო ქართლის 2, სვანეთი–ლეჩხუმი–რაჭის 4 რაიონში; 7. შპს ალფა“ – თბილისში, შიდა ქართლის 2, გურიის 3 რაიონში; 8. შპს „ირაო“ – იმერეთის 3, ქვემო ქართლის 5 რაიონში; 9. სადაზღვევო კომპანია „ქართუ“ – იმერეთის 1 რაიონში; 10. ამხანაგობა „სამცხე 2010“ – სამცხე-ჯავახეთის 4 რაიონში.

2010 წელს 11 თვეში კომპანიების მისაღებმა სადაზღვევო პრემიის მოცულობამ შეადგინა 120 მლნ ლარი, 1 ადამიანის სადაზღვევო პრემია განისაზღვრა 132 ლარით. სულ დაზღვეულთა რაოდენობამ 888 392 ადამიანი შეადგინა, გარდა ამისა თავის სამოქმედო რაიონებში კომპანიებს დაევალათ საავადმყოფოების მშენებლობა, სულ 46 საავადმყოფოსი 1130 საწოლი ადგილით. სახელმწიფო აქტიურად ჩაერთო ჯანდაცვისა და სამედიცინო დაზღვევის ბაზრის რეგულირებაში.

კომპანიების სხვადასხვა რაიონში მონოპოლიური მდგომარეობის გამო შეზღუდული იყო მომხმარებლის უფლება, აერჩია მისთვის სასურველი კომპანია და სერვისი, პრაქტიკულად არ არსებობდა კონკურენცია.

შედეგად პროგრამის მთავარი მიზანი – ხელმისაწვდომი სამედიცინო სერვისით უზრუნველყოფილი მოსახლეობა, ახალი საავადმყოფოები, რომლებიც კერძო სექტორს ეფექტიანად უნდა ემართა, ვერ იქნა მიღწეული. სადაზღვევო სექტორის მოგებამ პროგრამის პირველ წელს შეადგინა 34 მლნ ლარი, რაც 2-ჯერ აღემატებოდა 2009 წლის მონაცემებს. აუდიტის სამსახურის კვლევის შედეგად დადგინდა, რომ კომპანიების მოგების ნორმა 50%-დან 80%-მდე მერყეობდა, რაც განპირობებული იყო ანაზღაურებული ზარალისა და მომხმარებლისთვის გაწეული მომსახურების უაღრესად დაბალი მაჩვენებლით. კომპანიები საკუთარ მონოპოლიურ მდგომარეობას საკუთარ რეგიონებში ბოროტად იყენებდნენ.

გაიზარდა კომპანიების მიმართ საჩივრები, მომხმარებელი რეალურად ვერ იღებდა სამედიცინო სერვისს და ის უფრო მიუწვდომელი გახდა. შედეგად სახელმწიფომ დაიწყო კომპანიების საქმიანობის მოკვლევა. პროკურატურამ პროგრამის განმახორციელებელი კომპანიების წარმომადგენლები დააკავა და კომპანიებს სოლიდური ჯარიმები დააკისრა, აღებული ვალდებულებების შესრულება კი მკაცრად მოსთხოვა. მკაცრი ჩარევა უკვე სადაზღვევო სექტორზე აისახა უარყოფითი შედეგებით. 2011 წელს სექტორის ზარალმა 22,4 მლნ ლარი შეადგინა, ზარალიანობის კოეფიციენტმა კი – 79%. კომპანიების განცხადებით, კრიზისი ჰოსპიტალური სექტორის პროექტში ინვესტირებამ განაპირობა. 2011 წლის მეორე კვარტალში ლიცენზიის შეჩერების შესახებ ეროვნულ ბანკს (სები) ორმა სადაზღვევო კომპანიამ „ვესტმა“ და „მობიუსმა“ მიმართა. სებ-მა კომპანიების განაცხადი დააკმაყოფილა, ხოლო „ვესტის“ ვალდებულებები და ჯანმრთელობის დაცვის პაკეტი სადაზღვევო კომპანია „არქიმედეს გლობალ ჯორჯიამ“ იყიდა. 2013 წლის ბოლოს კი კომპანია „არქიმედეს გლობალ ჯორჯია“ გაკოტრდა. გაუარესდა წამყვანი სადაზღვევო კომპანიების ფინანსური მდგომარეობაც.

პრობლემად დასახელდა ისიც, რომ წლიური სადაზღვევო პრემიის მოცულობა არ იყო საკმარისი ბიზნესსაქმიანობისთვის. პროგრამის ინიცირება და კომპანიების ჩართულობა სახელმწიფო პროგრამაში ნაჩქარევად მოხდა, რის შედეგად არ იქნა გათვალისწინებული მენეჯმენტის მიერ შემდეგი მნიშვნელოვანი რისკ-ფაქტორები: ა) ტარიფები არ იყო სადაზღვევო-მათემატიკური მეთოდებით გათვლილი – ვინც დაბალ ფასს განაცხადებდა, ის გაიმარჯვებდა ე.ი. გაჩნდა საფრთხე, რომ ეს ტარიფები ყოფილიყო არასწორი და სადაზღვევო კომპანიებს ან ზემოგებაზე ემუშავათ, ან არ ყოფნოდათ დაზღვეულთა მომსახურებისთვის. სწორედ ასე მოხდა – პირველ, 2010 წელს, მაღალი მოგებები ჰქონდათ, 2011-დან დღემდე – ზარალიანობა იზრდება, მაგალითად, კომპანია „ალფას“ ყველაზე დაბალი ფასი – 9,70 ლარი ჰქონდა დაზღვეულზე თვეში. მას ბაზრიდან გასვლაც მოუწია ტარიფის სიმცირის გამო. ბ) არ იყო გათვლილი ინფლაცია. გ) არ იყო გათვალისწინებული მიმართვიანობის ზრდის ფაქტორი (როცა მოსახლეობამ თავისი უფლებები არ იცის, 10-დან მხოლოდ 1-2 კაცი იყენებს პოლისს, მაგრამ როცა ეს ცოდნა და ე.წ. სადაზღვევო კულტურა იზრდება, უკვე 10-დან 7-8 მაინც მიმართავს სადაზღვევოებს, ე.ი. ზარალიანობაც 2-3-ჯერ იზრდება).